Egyéni jogvédelem a „hivatalbóli” kontrollmechanizmusok körében

Az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos első bejegyzésben megvizsgáltam az önkormányzati rendeletekkel kapcsolatos felülvizsgálat jelentőségét, az új rendszer alapvető vonásait és fő jellemzőit. Látható volt, hogy a felülvizsgálati eljárások körében megnőtt a szerepe az egyes állami szervek által indított eljárásoknak. A sorozat 3. részében jelzem, hogy az egyén által közvetlenül kezdeményezhető eljárások köre szűkült, így a kormányhivatali normakontroll kezdeményezése, valamint különösen az alapvető jogok biztosának (az ombudsmannak) az eljárása fontos szerepet kapott.

1. A kormányhivatal felülvizsgálati eljárásának szerepe

A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) a korábbi önkormányzati törvény – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) – rendelkezéseit alapul vevő, ám a korábbi törvényességi ellenőrzési rezsimnél az önkormányzatok normaalkotó tevékenységébe nagyobb beavatkozást biztosító törvényességi felügyeleti jogkörökkel rendelkezik.

Amennyiben a törvényességi felügyeletnek az Mötv.-ben meghatározott szabályaira tekintünk, akkor kiemelhetjük, hogy az Mötv. rendelkezései alapján azok elsődlegesen objektív jogvédelmi funkciót látnak el. Azaz az Mötv. alapján a felügyeleti eszközök elsősorban a tárgyi jog érvényesülését és nem az alanyi jogok védelmét szolgálják.ⁱ A megyei, fővárosi kormányhivatalok által ellátott törvényességi felügyelet elsődlegesen objektív jogvédelmi funkcióját támasztják alá az Mötv. 132. § (4) bekezdés a) és b) pontjainak szabályai, amelyek – szűk kivételek (a döntéshozatali eljárás szabályszegései, valamint a munkavállaló javára történő tévedés) mellett – nem teszik lehetővé a törvényességi felügyeleti eljárás lefolytatását abban az esetben, ha az egyén munkajogi, közigazgatási (hatósági) vagy bírósági eljárást kezdeményezhet. Ez a szabály átvette az Ötv.-nek az egyéni autonómiát védő megközelítését: azaz a kormányhivatal ne léphessen fel az egyén helyett, ha a jogsérelem elhárítására az egyénnek is lehetősége van, akkor ő lehessen az ügyének az ura.

A kormányhivatal azonban szükségszerűen részese az egyéni jogvédelmi rendszernek is, ugyanis a tárgyi jogot sértő helyi rendeletek gyakran az alanyi jogokat is sértik. Jó példát jelent erre a Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5051/2012/6. számú határozata. Az ügyben egy községi önkormányzat szociális rendelete jelentős mértékben túllépte a törvényi felhatalmazás kereteit, s olyan kérdéseket is szabályozott, amelyekben az önkormányzat nem rendelkezett jogalkotási feladatkörrel. A Kúria határozatában is körvonalazódik, hogy ezek a rendelkezések – a tárgyi jog sérelme mellett – egyben az egyének jogait is súlyosan sértették.

Hasonlóképpen a jogalkotási kötelezettség elmulasztása is egyéni jogsérelemmel járhat. Így például, ha a helyi önkormányzat nem alkotja meg a költségvetési vagy zárszámadási rendeletét, akkor a helyi közszolgáltatások finanszírozása kerülhet veszélybe, és ezek egyéni jogok megvalósítását tehetik kétségessé.

2. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása kezdeményezésének lehetősége

Az Mötv. alapján a törvényességi felügyeleti eljárás egyértelműen hivatalbóli eljárás, hiszen azt kizárólag a kormányhivatal láthatja el, s nem intézményesíti az Mötv. a kérelem benyújtását.

Azonban az egyén mégis megjelenhet ezekben az eljárásokban: az Alaptörvény XXV. cikke alapján az egyéneknek lehetőségük van arra, hogy a közhatalmi szervekhez javaslattal, kérelemmel vagy panasszal forduljanak. Ezt a petíciós alapjogot tölti meg tartalommal a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény. A fenti törvény rendelkezései alapján az egyéneknek is lehetőségük van arra, hogy valamely önkormányzati rendelet jogsértő jellegét panasz vagy közérdekű bejelentés formájában a feladat- és hatáskörrel rendelkező fővárosi, megyei kormányhivatalnak közvetlenül, vagy a 2013. évi CLXV. törvény szerinti, az alapvető jogok biztosa által működtetett elektronikus bejelentési rendszeren keresztül jelezzék. Erre a panaszra vagy a közérdekű bejelentésre – főszabály szerint 30 napon belül – a kormányhivatalnak érdemben válaszolnia kell, s ha törvénysértést észlel, meg kell tennie a szükséges intézkedéseket, azaz törvényességi felügyeleti eljárást indíthat. Így végső soron az egyén jelzése alapján indulhat meg – igaz, a tárgyi jog sérelmére figyelemmel – a Kúria eljárása. Az egyén jogait védő szabály, hogy közérdekű bejelentés esetén, ha a hatóság nem ért egyet a bejelentővel, akkor egyfajta sajátos, kvázi jogorvoslatként a bejelentő kezdeményezheti alapjogi visszásságra hivatkozva az alapvető jogok biztosának eljárását.

3. Az alapvető jogok biztosának eljárása

A hivatalbóli és a kérelemre induló eljárások határvidékén helyezkedik el az alapvető jogok biztosának (ombudsman) intézkedési köre is. Bár az ombudsman eljárása mind hivatalból, mind kérelemre indulhat, azonban a Kúria által lefolytatott normakontroll eljárás iránti kérelem benyújtásáról szóló döntés egyértelműen az alapvető jogok biztosának mérlegelésén múlik. Az Alaptörvény jelenleg hatályos szövege és a Bszi. rendelkezései nyomán ugyanis az ombudsman is kezdeményezheti a jogsértő önkormányzati rendelet megsemmisítését. Ráadásul ebben az esetben az egyéni jogvédelmi jelleg erőteljesen jelen van. Míg a kormányhivatal alapvetően a tárgyi jog sérelme miatt kezdeményezheti a Kúria eljárását, addig az alapvető jogok biztosa – a 2011. évi CXI. törvényre figyelemmel – elsősorban alapjogi visszásság, azaz végső soron egyéni érdeksérelem elhárítása érdekében kezdeményezheti a rendelet felülvizsgálatát.